專家專欄

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聯合國碳交易市場之建構與展望

環經中心 郭博堯

中技社

本文經中技社授權轉載


人類經濟活動大量使用化石燃料,已造成大氣中溫室氣體濃度急速增加,而溫室氣體被認為可能是導致地球暖化及氣候變遷加劇的主因。
為此,1992年里約「地球高峰會」(Earth Summit)通過《聯合國氣候變化綱要公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC),對溫室氣體排放做出全球性管制的宣示。
但此氣候公約談判過程中,對於如何承擔溫室氣體減量責任一直存在南北爭議,爭議焦點在於全球累積之溫室氣體主要源自歷年工業化國家之排放,但開發中國家仍須耗用化石燃料來推升經濟發展而難以減少溫室氣體排放。 

《京都議定書》 
為聯合國碳市場機制打下根基
為了降低南北對立,UNFCCC提出「共同但有區別的責任」(Common but Differentiated Responsibilities, CBDR)原則,要求公約中以OECD會員國、前蘇聯各共和國及前東歐共產國家等工業化國家為主的「附件1國家」(Annex 1 countries),率先採取行動來削減其排放量,並協助開發中國家減量。為落實此原則,1997年12月的氣候大會通過了《京都議定書》(Kyoto Protocol),以「由上而下」(top-down approach) 的方式,約束工業化國家個別排放上限,而開發中國家則不受拘束;而為協助「附件B國家」(排除土耳其和白俄羅斯的所有附件1國家) 以有彈性、可降低成本的方式減碳,推動建立3種跨國合作之「市場機制」(market-based mechanisms),分別為:(1)議定書第6條的「共同執行」(joint implementation, JI)機制, 由某附件B國家向其他附件B國家投資減量計畫並轉讓減量成果;(2)議定書第17條的「國際排放交易」(international emission trading, IET)機制,允許附件B國家透過買賣排放權來達到其國家承諾目標;(3)議定書第12條的「清潔發展機制」(clean development mechanism, CDM), 允許附件B國家擔任計畫主持國,至開發中國家(地主國)進行減碳投資,並讓投資計畫主持國取得碳減量成果-稱為「認證減量額度」(Certified Emission Reductions, CERs),可用來進行抵換(offsets)來達成減量承諾。以上3種市場機制合稱「京都機制」(Kyoto Mechanisms), 得以用於補充各國境內減量行動後有所不足之因應措施,其關聯圖可參見圖1。 
除了上述由《京都議定書》所創造的遵約市場之外,另外也存在自願抵換市場。自願抵換市場將包括政府、企業或個人在內的碳排放者與執行減量計畫者集結在一起,碳排放者自願購買執行計畫者所產生減量額度的碳權,以減少其碳足跡。此自願抵換市場中交易的碳權雖然需要符合由獨立機構(或部分國家之政府機構)所建立之標準及管理機制,但相關標準相當多元且寬嚴不一,碳權品質存有疑慮;而遵約市場與自願抵換市場兩邊未實質連結,自願抵換市場的流動性相對受限。

圖1 《京都議定書》之市場機制關聯圖
碳權單位:1 AAU = 1 ERU = 1 CER= 1 CO2當量「配額單位」(Assigned Amount Unit, AAU)「排放減量單位」(Emission Reduction Unit, ERU)「認證減量額度」(Certified Emission Reduction, CER)

 《巴黎協定》
重塑全球碳市場遊戲規則
隨著《京都議定書》設定於2020年到期, 後續談判也隨之展開。歷經多年艱辛,2015年12月的氣候大會(COP 21)通過了融合已開發國家及開發中國家合作架構的《巴黎協定》(Paris Agreement),仍採取CBDR原則,但改為「由下而上」(bottom-up approach)的方式,由各國衡量自身能力與經濟發展狀況,主動承諾其2020年後減碳目標與氣候行動,稱為「國家自定貢獻」 (Nationally Determined Contributions, NDC),並以提高透明度作法強化合作概念,促成各國不斷更新目標設定與行動。
在《巴黎協定》允許各國可自主決定減碳目標與期程之情況下,原先《京都議定書》的彈性市場機制就需要對應調整。《巴黎協定》第 6 條引入了兩個受到廣泛關注的2020 年後碳市場機制,包括第 6.2-6.3 條下的「國家合作機制」(Cooperative Approaches, CA) 和第 6.4-6.7 條下的「永續發展機制」(Sustainable Development Mechanism, SDM):(1)CA可視為NDC核算指引的架構,使所有參與國家能夠在自願的基礎上採取合作方法,並使用具備永續發展、環境完整性及透明度三大要素的「國際可移轉減緩成果」(Internationally Transferred Mitigation Outcomes, ITMOs)為載體,透過ITMOs移轉碳權,使買方可以達成自身NDC承諾,並且避免重複核算;(2)SDM可視為原本「京都機制」中CDM的接班人,是一個基於自願減量計畫的市場機制,在可同時促進溫室氣體排放減量及永續發展前提下,使碳權買賣雙方之公部門及私部門共同參與溫室氣體減量計畫,地主國可從減少排放中受益,而投資減量計畫的投資國則能運用取得之碳權來進行減量抵換(offset)以履行其國家自定貢獻NDC;和CDM不同的是,SDM地主國不再僅限於開發中國家,已開發國家也可擔任地主國。不過由於各國立場差異,《巴黎協定》第 6 條的規則書並未在2021年前定案。

圖2 《京都議定書》與《巴黎協定》之碳市場簡易關係架構比較資料來源:The Foundation Future of the Carbon Market, 2021

《格拉斯哥氣候協議》
使全球碳市場願景得以成真
2021年11月的第26屆氣候公約大會(COP 26)通過了《格拉斯哥氣候協議》(Glasgow Climate Pact),終於對《巴黎協定》第 6 條的規則書達成協議,為公私部門以及國家共同建立一個全球碳交易市場打通關卡,其中包括避免減量額度被重複計算的條款,及有機會納入自願碳市場並為其帶來透明度和嚴格性;此外,允許一定期限內執行CDM所得減量額度CERs用於2025年前NDC之抵換,從而保持未來數年國際碳市場之流動性。
在通過《巴黎協定》第6條規則書後,未來此全球碳市場的交易需求可能會包括下列幾個來源:一是依據各國NDC,約一半締約國已表達使用國際碳市場機制意願;二是由國際組織推出的計畫,例如國際民航組織的碳抵換計畫,要求國際航空要抵銷超過2020 年排放水準的所有排放,帶來大量碳權需求;三是原先的自願碳抵換市場,將因各國企業紛紛提出減碳承諾而越來越蓬勃發展。過去在《京都議定書》環境下,全球碳市場清楚分為遵約市場與自願抵換市場,其簡易關係架構可參見圖2的左半部;但當碳市場機制從《京都議定書》所建構環境轉向《巴黎協定》第6條所建構環境時,遵約市場與自願抵換市場之間的分界轉趨模糊,透過尋求標準化與提高透明度,不同市場規範或有機會整合,從而可促成不同類市場能逐步連結成混合形式的市場,如圖2右半部所示。 
面對全球碳交易市場新局之思考方向 當前聯合國所推動的全球碳市場,預期將會在幾年之後具體成形。而台灣過往雖然無法參與聯合國「京都機制」,但由於台灣未負擔減量責任,所以沒有顯著影響。但隨著《巴黎協定》讓全球共同負擔起減量責任,台灣也自2021年4 月22日由蔡英文總統宣布2050年淨零轉型的政策目標後,已加重自身減碳責任,加上歐盟於2021 年提出的碳邊境調整機制草案,碳管制與國際貿易開始產生連動,而跨國企業也紛紛要求供應鏈邁向碳中和,使台灣企業能否運用彈性高、成本低、有國際連結機會之碳交易市場機制將日趨重要。中技社去(2021)年已彙整分析企業面對全球與台灣碳管制與電力市場轉型之新局;今(2022)年將規劃聚焦於聯合國氣候大會COP26 之後全球碳交易市場之發展,以協助政府及企業思考如何預做國際接軌的準備。

 

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